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Highlight
Ataque al Tribunal de Inmigración de Canadá: Regulación de "Consultores" Sienta Peligroso Precedente
Abril 13 del 2004, marcó el nacimiento de una nueva era en ley de inmigración canadiense, llevado por un asalto frontal al Tribunal de inmigración. Un nuevo régimen regulador legaliza las actividades de los supuestamente llamados "consultores de inmigración", no-abogados quienes no estaban regulados hasta este momento y tema de mucha controversia. Las nuevas regulaciones comprometen la administración de la justicia, crean la competición desleal y permiten, con la bendición del gobierno federal, la práctica desautorizada de la ley. También destacan la falta de la profesión legal canadiense de defender vigorosamente a sus miembros, proteger el interés público y los derechos de los más vulnerables.
Confrontar el problema de los practicantes no-licenciados de inmigración es una meta que vale la pena, pero con el nuevo esquema el gobierno federal ha fallado en asegurar la protección al consumidor prohibiendo a no-abogados de representar a candidatos a inmigrantes y refugiados, eligiendo a cambio crear otro cuerpo regulador, para legalizar sus actividades económicas en el país y en el extranjero.
Historia
En las últimas dos décadas, países industrializados que reciben inmigrantes han tenido que lidiar con el problema del crecimiento de "consultores", "practicantes", "paralegales" o "notarios" de inmigración no- licenciados. La proliferación de no-abogados ha sido más pronunciada en Canadá, en los Estados Unidos, en el Reino Unido y en Australia, debido en parte a la gran cantidad de inmigrantes en necesidad de ayuda profesional para navegar los complicados sistemas legislativos, y a los esfuerzos poco entusiastas de procesar la práctica desautorizada de la ley. En los Estados Unidos, los bien conocidos "notarios" instalan sus tiendas en estados a lo largo de la frontera mexicana, aprovechándose de la connotación oficial dada a su título en español, y usándolo como instrumento para defraudar sus víctimas, quienes a menudo los confunden con abogados, para la consternación de la asociaciones de protección al consumidor en California, el Arizona y Tejas. Esto incitó llamadas a acción legislativa, que finalmente vino a finales de los años 90 y principios del siglo XXI, gracias a una amplia coalición de defensores del consumidor, de abogados y de oficiales de la ley quienes se unieron y ejercieron presión sobre a políticos para legislar.[1]
En Canadá, sin embargo, en la medida en que la población de inmigrantes crecía en número y variedad, personas con influencia en la comunidad comenzaron primero a ofrecer ayuda a los probables inmigrantes voluntariamente, pero descubrieron rápidamente su potencial para negocios. Otros eran oficiales de inmigración que buscaban una oportunidad más lucrativa, y aun los intérpretes que pensaron que habían aprendido bastante para practicar la ley sin tener que llegar a ser miembros de los tribunales profesionales provinciales.
Los consultores de inmigración comenzaron a aprovecharse de las estipulaciones en la legislación anterior que permitió a los aspirantes "escoger consejero" pero no limitaron la representación a los miembros licenciados por el tribunal. [2] Como resultado, centenares de individuos incompetentes comenzaron a manejar asuntos de inmigración, viajando al extranjero, haciendo conexiones políticas e induciendo a los aspirantes que contrataran sus servicios, sin revelar que ellos no eran abogados. Las historias de horros en los archivos de las víctimas abundan describiendo cómo los asesores sin licencias manejaban mal las aplicaciones para las personas calificadas. En los peores casos, algunos asesores animaron a los aspirantes que hicieran demandas falsas del refugio, presentando una documentación fraudulenta, y algunos incluso participaron en redes de contrabando y fraude de visa de inmigrantes. Aparecieron promesas en el extranjero sobre inmigración rápida y "garantías " de retorno del dinero en los procesos seriamente demorados las cuales eran hechas comúnmente por algunos asesores sin escrúpulos .En un caso reciente, la corte del consumidor en la India ordenó, a un asesor en el área de Toronto que hacia propaganda en ese país, re-embolsar las cuotas de los aspirantes junto con una multa por no anunciarles que ellos ya no pueden calificar bajo las nuevas normas de inmigración y por prometerles la resolución del caso en seis meses, ni a la velocidad del rayo se podría cumplir con ese lapso de tiempo en una oficina de visas tan asediada como la de Nueva Delhi, donde el promedio de tiempo de procesamiento es de tres años. [3] En otro caso, un asesor operando en Toronto fue acusado por la Policía Montada Real de Canadá (PMRC) de varios delitos relacionados con inmigración, incluyendo consejos para cometer fraude, pero continuaba diciendo que tenia una "conexión especial" con un ministro de gabinete anterior y engañando a los clientes aduciendo que ella intervendría en su favor. [4] Quejas de abogados y algunas victimas, de las cuales la mayoría estaban demasiado asustadas para hablar, cayeron en oídos sordos.
La opción de Regular, no prohibe la práctica desautorizada de la ley
Después de veinte años de inacción, el gobierno federal fue despertado repentinamente de su siesta por la decisión de la Corte Suprema de Canadá en el caso de Law Society Britsh Columbia vs. Mangat, [5] con el cuál resolvió el asunto constitucional de la jurisdicción federal-provincial sobre la regulación de los asesores de inmigración. La corte decidió que un conflicto entre la regulación de la profesión legal, una cuestión provincial, y el entonces acto de inmigración, un estatuto federal que daba a solicitantes el derecho de "escoger consejero" estaba dentro de la jurisdicción legislativa federal. Después de Mangat, el gobierno federal ya no podía escaparse de la responsabilidad de hacer algo con los no-abogados implicados en el proceso de inmigración. La corte, sin embargo, tenía cuidado en su decisión y nunca evitó que el gobierno federal prohibiera las actividades de asesores. Por supuesto, eso requeriría el valor político de hacerlo, algo de lo que Ottawa carecía.
Enfrentado con la necesidad de actuar, bajo la presión del Tribunal de inmigración y organizaciones sin animo de no lucro que abogaban a favor de inmigrantes, pero atento del poder ejercido en filas del partido liberal por algunos asesores de inmigración que gozaban de una considerable influencia de la comunidad, el ministro anterior de Ciudadanía y de Inmigración, Denis Coderre, optó por un "compromiso" y creó aun otro panel, el Advisory Committee on Regulating Immigration Consultants (el Comité Consultor para la Regulación de los Asesores de Inmigración) que produjó un informe en mayo del 2003. [6] Sin embargo, el ministro anterior tuvo cuidado de no dar un mandato a ese comité para examinar la cuestión de prohibir actividad del asesor, una decisión calculada y probablemente motivada por política.[7]
El Comité Consultor fue co-presidido por un abogado, pero incluyo fuerte representación de asesores y de personas que simpatizaban con ellos: de sus doce miembros, tres eran asesores y uno era un abogado involucrado en una organización de consultaría. El comité también incluyó a otro abogado cuya firma legal representó a una organización de asesores en el caso de Mangat. El reporte del comité favoreció algunas jurisdicciones incluyendo el Reino Unido, Australia y, extrañamente, China, que permiten que los no-abogados participen con algunas limitaciones en el proceso de adjudicación de inmigración. [8] Sorprendentemente, sin embargo, el comité eligió no hacer caso de los esquemas reguladores altamente desarrollados de la mayoría de los estados en los Estados Unidos, que sin excepción prohíben la práctica desautorizada de la ley y permiten la persecución de violadores, imponiendo multas e incluso penas de prisión. Con tal contexto, no sorprende que las recomendaciones del comité cristalizara los deseos de los asesores de crear un mecanismo para la legitimidad y una comunicación continua entre la Ciudadanía e Inmigración Canadiense, el ministro, y la Sociedad Canadiense de Consultores de Inmigración(SCCI), recientemente creada en conformidad con las limitaciones impuestas ante el mandato del comité.
Notablemente, la composición inicial del la junta SCCI incluye representantes de Ciudadanía e Inmigración. [9] Esto pone el SCCI y ese departamento en un conflicto del directo de intereses, ya que el ultimo regula a los mismos individuos a quienes permitirá representaciones a nombre de clientes. Un arreglo tan cómodo no conduce a independencia y a que cada parte se comporte eticamente.
Además, la creación de SCCI legitimaza el papel de los consultores de inmigración igualándolos a los abogados, a pesar de diferencias en la educación, la capacidad y requisitos legales.
Que hacen las nuevas Regulaciones?
Las regulaciones que implementan el nuevo régimen en son escasas, bosquejadas en un lenguaje muy amplio, y son tema de inquietud paraa los abogados. Las secciones relevantes de las Regulaciones de Protección al Inmigrante y al Refugiado [10] han sido corregidas [11] para acomodar el nuevo régimen.
La sección 2 de las regulaciones definen ahora un "representante autorizado" a un miembro a paz y salvo de un tribunal provincial, de la Camara de Notarios de Québec o del SCCI.
La sección 10(2) requiere la información detallada sobre los representantes, incluyendo si el pago para los servicios fue hecho, así como la prueba de que sea miembro en un cuerpo regulador prescrito, que puede solamente ser una sociedad provincial de la ley o el SCCI. Si el oficial de la inmigración descubre que el aspirante está pagando los servicios de un representante no-autorizado mientras que se está procesando la aplicación, la oficina de visa no Puede conducir mas negocios con tal representante. Sin embargo, la oficina de visas debe continuar procesando la aplicación, para no penalizar al aspirante.
Además, la sección 13.1 estatuye:
13.1 (1) Conforme a la subdivisión (2), ninguna persona que no sea un representante autorizado puede, por un pago, representar, aconsejar o consultar a una persona que sea tema de un procedimiento o de una aplicación ante el Ministerio, un Oficial o la Junta.
(2) Una persona que no sea un representante autorizado puede, por un período de cuatro años luego de la entrada en vigencia de esta sección continuar después de estar obligado por esta sección, por un pago, representar, aconsejar o consultar a una persona que sea tema de un procedimiento o de una aplicación ante el Ministerio, un Oficial o la Junta., si
(a) La persona proporcionaba cualesquiera de esos servicios a la persona que es tema del procedimiento o de la aplicación a la entrada en vigencia de esta sección; y
(b) El procedimiento o la aplicación es el mismo procedimiento o aplicación que estaban ante el Ministerio, un Oficial o de la Junta la entrada en vigencia de esta sección;
Se han garantizado exenciones para Estudiantes de leyes, que trabajan bajo supervisión de un miembro calificado de un tribunal provincial mientras que terminan su experiencia en articulado según lo requerido, y para los representantes no-pagados tales como miembros de familia.
En las instrucciones de implementación, el gobierno reconoce que las oficinas de visas recibirán las solicitudes que parecen haber sido diligenciado con ayuda de terceros, pero en los cuales un representante no se ha identificado en la forma apropiada, y el representante puede ser "ocultado" por el aspirante. Estas aplicaciones deberían ser aceptadas por la oficina de visas y el proceso debe comenzar. Sin embargo, después de la aceptación de la solicitud, la oficina de visas debe determinar si se debe hacer un seguimiento del uso sospechoso de un representante pagado no identificado. En los casos individuales donde se sospecha la ayuda de terceros, pero no probados, puede que se autorice el seguimiento. En teoría, cuando las oficinas de visas se enteran de que un número de solicitudes son sometidas por los mismos terceros no identificados, ya sea por evidencia del uso de una organización similar, del estilo de la presentación de la solicitud, o de las direcciones del contacto, entonces una revisión de la integridad del programa puede ser requerida. Otros problemas de la integridad del programa, tales como el uso de documentos fraudulentos, podían también ser involucrados. No es claro, sin embargo, quien procesará a los representantes no autorizados, como sería este proceso o qué fondos, sie s que hay, existirán para hacer cumplir las provisiones en ultramar, asumiendo que sea posible, que también esta en duda.
Las solicitudes que indiquen el uso de un representante pagado, que todavía no es autorizado, y que fueron sometidos antes de abril 13, 2004 tienen en cuenta un período de gracia de cuatro años en los cuales el representante tiene que llenar las provisiones reguladoras. Si al final del período de transición, en Abril el 13, 2008, el solicitante todavía está utilizando los servicios de un representante no autorizado, la oficina de visas debe comunicarse con este representante e informarle al solicitante que el representante no es un miembro a paz y salvo. La intención es que la oficina de visas evite tratar con representantes no autorizados. La oficina de visas, sin embargo, debe continuar procesando las solicitudes.
Problemas con las regulaciones: ¿Una bomba de tiempo para los abogados?
Las regulaciones son basadas en el informe del Comité Consultivo, preparado bajo las pautas de su limitado mandato. Al comité consultivo nunca se le permitió considerar la prohibición de la práctica de la ley no autorizada para los "asesores" de inmigración como una posible manera de manejar el problema.
Entre las asumpsiones hechas bajo el nuevo esquema está el hecho de que el nuevo cuerpo regulador será autosuficiente e independiente. Sin embargo, esto puede no ser verdad. La declaración reguladora del análisis del impacto que acompaña las mencionadas regulaciones menciona la terrible perspectiva de que el recién creado SCCI "será independiente económicamente una vez que alcance una membresía de 3000" (sic).Puesto que parece que solamente unos pocos cientos de asesores pueden ser autorizados de una manera provisional después de que llenen los laxos estándares iniciales de registro dispuestos por el SCCI para comenzar a funcionar, este preocupante numero puede significar solamente que o los estándares para llegar a ser un asesor de inmigración serán tan flojos como para atraer a una gran cantidad de miembros, o que los abogados que practican leyes de inmigración, o su personal que eventualmente pueden ser forzados a formar parte de este cuerpo. El gobierno no ha podido clarificar cómo se propone alcanzar una calidad de membresía de tres mil en la recién creada organización, sí los estándares que se pondrán en practica serán similares a esos que los abogados deben cumplir bajo las Sociedades Legales provincial para proporcionar la protección consular adecuada y una reglas de juego claras.
La posibilidad de membresía para los abogados en el SCCI significaría doble regulación y costos adicionales e innecesarios de registro además de los ya pagados a las sociedades legales provinciales, y más importantemente, colocaría a abogados en un conflicto de interés y crearía la posibilidad de potenciales riesgos de los privilegio abogado-cliente. El precedente existe ya en Australia, una jurisdicción con la doble regulación de los abogados de inmigración, bajo sociedades legales locales y bajo la Autoridad del Registro de los Agentes de Migración (MARA).El conflicto de intereses fue manejado por del Tribunal de Apelación Federal Australiano en Joel vs. MARA [12], donde un abogado que representaba a clientes de inmigración rechazó divulgar a la información requerida por MARA durante una investigación considerando que violaba el privilegio del abogado-cliente y las reglas éticas de la Sociedad Legal de New South Wales. El abogado en ese caso se encontró en la posición desafortunada para tener que responder a dos diversos organismos reguladores con diferentes estándares.
¿ Protegen Las regulaciones a consumidores?
Sin embargo es mas preocupante el hecho de que el Comité Consultivo prefirió no hacer caso de las serias consecuencias de continuar permitiendo a los no-abogados su práctica desautorizada de la ley; el no poder prohibir sus actividades y el hecho de no hacer caso del desarrollo de la jurisprudencia en los Estados Unidos. Virtualmente cada Estado en los Estados Unidos prohíbe la práctica desautorizada de la ley. Teniendo en cuenta que los "extranjeros son especialmente vulnerables a la práctica desautorizada de la ley," la Corte Suprema de Virginia severamente describió sus consecuencias en el contexto de inmigración y sostuvo que "tal práctica desautorizada, puede incluir servicios jurídicos incompetentes o fraudulentos, puede causar daño económico serio, puede dar lugar a la separación de familias, y puede incluso dar lugar a la muerte de un individuo repatriado a la fuerza a otro país..." [13]
El Código de Profesiones y Negocios del Estado de California [14], por ejemplo, nota que "la disposición contra la práctica desautorizada de la ley de los no-abogados se basa en interés público, en la integridad y la capacidad de los tienen la responsabilidad de proveer asesoría jurídica", y el Tribunal del Estado de Nueva York [15], en el Código de Responsabilidad Profesional, incluso impone a los abogados el deber de denunciar la práctica desautorizada. Este razonamiento aclarado de la protección al consumidor fue articulado de la mejor manera posible por la Corte Suprema de Florida en Tribunal de Florida v. Brumbaugh[16], donde la corte, teniendo en cuenta que a los no-abogados se les prohíbe la practica de la ley dentro de ese Estado, cerró un servicio de procesamiento legal "hágalo usted mismo", citando su decisión previa en el Estado v. Sperry[17] declaró:
"... si la asesoría y la calidad de tales servicios afectan importantes derechos de una persona protegida por la ley, y si la protección razonable de los derechos y la propiedad de quienes están siendo asesorados requiere que las personas que dan tal consejo posean una habilidad legal y un conocimiento de la ley más profundo que el poseído por el ciudadano común, la asesoría y la calidad de tales servicios por uno para otro como un curso de conducta constituye la práctica de la ley".
El régimen regulador del SCCI asciende a poco más que validar las actividades de los consultores de inmigración. Hasta el nombre de la organización tiene la connotación de la sanción oficial y el potencial de engañar al público. Mientras que los consultores irán al extranjero y proclamarán su calidad de miembros en un cuerpo regulador nacional canadiense con una Junta Directiva en la que se sientan representantes del gobierno, los abogados están en desigualdad de condiciones simplemente por ser miembros de Tribunales provinciales, un concepto que es difícil de entender en países en vías de desarrollo o jurisdicciones de legislación no común. Los abogados pueden rápidamente encontrarse forzados por realidades del mercado a unirse al SCCI para alcanzar la misma legitimidad que se ha concedido tristemente a los no-abogados quienes no tienen la misma orientación, educación, experiencia ni han llenado los rigurosos requisitos reguladores ejercitados por las sociedades legales a través de Canadá.
Conclusion
El gobierno, en su afán de regular en lugar de prohibir las actividades de los asesores no licenciados, fue motivado por razones de conveniencia política y no pudo entender que la práctica de inmigración abarca el amplio conocimiento que los abogados deben tener de otras áreas de la ley, incluyendo impuestos, familia, constitucional, empleo y derechos humanos. La idea que un consultor superficialmente educado por pocos días en un área de la ley puede representar con eficacia a un cliente sin tal conocimiento general es totalmente ingenua..
La profesión legal canadiense no pudo cumplir con su deber de proteger al público y defender los intereses de sus miembros, no pudiendo insistir en que las consecuencias de la práctica desautorizada de la ley sean tratados con el celo con que son tratadas las usurpaciones en otras profesiones reguladas. El mayor precio será pagado por los extranjeros que aspiran inmigrar, que no tienen la protección de la legislación sofisticada del consumidor o de la capacidad de distinguir entre los asesores de inmigración y los abogados. La nueva regulación de los asesores de inmigración va a resultar sin duda en un incremento de pleitos. Si los consultores están tan ansiosos por practicar la ley, pueden hacer lo impensable... ir a la escuela de abogados.
[1]Ver por ejemplo "Texas AG Warns Immigrants about Scam" (Tejas AG advierte a inmigrantes sobre engaño), EL Paso Times, febrero el 13 de 2003, y apartes del proyecto de ley HB 2341 del Arizona, forzando "notarios" para divulgar claramente que ellos no son abogados y haciendo más fácil para que el Fiscal General perseguir la práctica desautorizada.
[2] Immigration Act, (Ley de Inmigración), R.S.C. 1985, c.12, ss 30 and 69(1) que indicaron:
30. Cada persona , bajo investigación, será informada del derecho de la persona de obtener los servicios de un procurador o un abogado u otro consejero y de ser representado por cualesquier consejero en la investigación y tendrá la oportunidad razonable, si la persona así lo desea, de obtener tales consejos en propio costo de la persona.
69(1) En cualquier procedimiento ante la División del Refugiado, el Ministro puede ser representado en los procedimientos por un consejero o un agente y la persona investigada puede, a su propio costo de esa persona, ser representado por un procurador o un abogado u otros consejeros (itálica agregada)
[3]"WWICS to pay Compensation" (WWICS a pagar Compensación),The Tires of India, December 18, 2003, and "Immigración: Compañia requerida a pagar ", Chardigarh Newsline December 22, 2003.
[4]" Cheating the System" (Engañando al sistema) Canadian Broadcasting Company (CBC) programa "Disclosure", April 16, 2002
[5][2001] 3 S.C.R. 113
[6]Report of the Advisory Committee on Regulating Immigration Consultants (Reporte del comite consultor sobre Regulación de Consultores de Immigración), May 2003
[7]ibid p. 5
[8]ibid, pp. 17-25
[9]Regulations Amending the Immigration and Refugee Protection Regulations(Regulaciones modificatorias de las Regulaciones de Inmigración y de Protección a los Refugiados), Canada Gazette Part 1, December 13, 2003, P. 3955, 3961
[10]SOR /2002 - 227, effective June 28, 2002
[11]Regulations Amending the Immigration and Refugee Protection Regulations, SOR/2004 - 59, Canada Gazette Part II, April 14, 2004
[12] [2002] FCA 1919 22 December 2000
[13]Virginia Sup. Ct. R. UPC 9-7
[14]California Business and Professions Code § 6125 et seq.
[15]NYCRR § 1200. 16, N.Y. Code of Professional Responsibility, Canon 3, EC 3-1.
[16]355 So.2d at 1190
[17]140 So.2d 587, 591 (Fla.1962)
Acerca del Autor
Sergio R. Karas es un abogado canadiense, fundador de la firma Karas & Associates, practicando la Legislación de Inmigración en el area de Toronto. Actualmente es Sub-Director (Vice-chair) del Comité de Inmigración y Nacionalidad. Ud puede comunicarse con Sergio R. Karas via email: karas@karas.ca.
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