|
|
|
新闻特写
加拿大移民律师受到威胁: 对移民顾问的管理条例立下了危险的先例
Sergio R. Karas
导言
2004年4月13日标志着加拿大移民法新时代的到来，对移民律师业产生了正面的冲击。一种新的管理制度使那些所谓的移民顾问的活动合法化。而这些非律师身份的移民顾问至今没有政府管理并存在诸多争议。这项管理条例使政府的行政管理的公正性受到损害，制造了一种不平等竞争，在政府的批准下允许非授权的法律活动合法化。这也凸显出加拿大的法律职业组织未能够积极地捍卫其成员的利益，未能够保护公众的利益和那些最易受到伤害的一群人的权利。
毫无疑问，处理未经授权的移民从业人员是一件很值得做的事情。但是，在新的制度下，联邦政府不能够使消费者得到保护，以禁止这些非律师身份的人代理移民和难民服务，相反，其建立了另外一个管理机构，使这些人在国内和海外的活动合法化。
历史背景
过去的二十年，在接受移民的各个工业化国家中，就如何控制越来越多的未经政府许可的移民顾问、准律师及相关从业人员做了不懈的努力。这些非律师的泛滥在加拿大、美国、英国和澳大利亚表现的最为显著。这在很大的程度上是由于大量的移民需要专业人员的辅助助他们去通过颇为复杂的法律程序，另一方面是因为政府对于起诉那些非授权的法律活动所表现的暧昧态度。在美国，一个名为notarios的臭名昭著的组织在美国和墨西哥的边境建立了分部，利用其西班牙语译名所具有的官方含义作为资本来诈骗其受害者。这些受害人往往把他们错认为是律师，
使加利福尼亚、亚利桑那和德克萨斯州的消费者保护的倡导组织深感不安。这种行径终于在90年代末到本世纪初期引发了一系列要求就此立法的呼吁。此举应该感谢消费者保护组织，律师以及法律执行官员的广泛联合，从而迫使政治家们采取行动。[1]
然而，在加拿大随着移民人口数量的增加和类别的扩大，很多原来以社团名义和志愿形式提供免费协助的个人，很快发现了其中潜在的利益。另外一些前移民官也在寻找这块有利可图的市场，甚至一些翻译人员，自以为他们懂得足够的法律知识去从事法律职业，而不必成为各省的律师职业组织的成员。
移民顾问开始利用先前立法的漏洞，即准许申请人有咨询服务选择权，但并没有限于仅由职业律师代理[2]。因此，数以百计不具资格的人士开始插手移民事务，他们奔走于海外各个国家，吹嘘他们与政府的关系，吸引申请人使用他们的服务，但从来不说他们不是律师。来自受害者的大量文件资料显示，这些不合格的移民顾问错误的处理了合资格的申请人的申请。一些恶性的案例是，一些移民顾问鼓励申请人伪造难民申诉，提供伪造文书，甚至参与移民走私集团及伪造移民签证。在一些签证大量积压的国家，那些不道德的移民顾问通常作一些不着边际的快速移民的许诺和申请费如数奉还的保证。最近的一个案例是，一个设立在多伦多地区在印度做了大量广告移民顾问公司，被当地的消费者法庭裁定偿还申请费和交付罚款，理由是因为该公司没有告知其客户在新的移民法中其不再具备移民资格，承诺该案在六个月内完成移民申请。象新德里这里的平均申办时间是三年，这种承诺无疑是闪电速度。[3]
在另一宗案例中，是一个在多伦多经营的移民顾问被皇家骑警诉以多项与移民有关的控罪，包括教唆欺诈，尽管如此，其仍声称与前内阁大臣有特出的关系，以此误导委托人，令他们错误地她会帮助他们[4]。律师和一些受害人的抱怨没有人听进去，而许多受害人因为过分害怕而不愿站出来。
联邦政府没有禁止未被授权的法律活动，取而代之的是加以管理
经过二十年的沉寂，最高法院对卑诗法律协会与Mangat一案的裁决，使加拿大联邦政府突然惊醒，
这一裁决解决了关于联邦和省府对移民顾问管理上的宪法问题[5]。法庭裁决对法律职业的管理（省级事物）和移民法案（给予申请人咨询选择权的联邦法令）二者之间的冲突应由联邦立法机构管辖。在Mangat一案
裁决之后，联邦政府就不能再逃避处理在移民程序中非律师介入的责任。无论如何，法庭在裁决上是谨慎的，并没有阻止联邦政府禁止移民顾问的活动。当然，这也需要政治勇气，在一定程度上渥太华缺乏这样的勇气。
前移民部长丹尼斯.科戴尔面对对上述裁决作出回应的需要，和移民律师及声称主张移民的非赢利组织的压力，以及考虑到那一部分代表享有群众基础的移民顾问在自由党权力阶层中的影响力，他选择了一个妥协的办法，组成了另一个咨询组织移民顾问咨询委员会。2003年5月这个组织完成了相关报告[6]。然而，这位前部长非常谨慎，没有硬性要求这个委员会去研究是否禁止移民顾问的活动的问题。这是一个经过仔细盘算且具有一定政治动机的决定[7]。
咨询委员会由一名律师参与主持，但有多名移民顾问和他们的同情者。在十二个成员中，其中三人是顾问，并有一名从事移民顾问活动的律师。委员会也包括另一名律师，其所在的律师行是Mangat一案中顾问公司的代理。谘询委员会的报告深入地研究了一些国家对移民顾问的管理制度，包括英国、澳大利亚，颇为奇怪是，还包括中国。所有这些国家都毫无例外地容许非律师在一定程度上参与移民的评判过程[8]。然而，令人吃惊的是，咨询委员会却有意忽略了美国大多数州所建立的高度完善的管理规章制度，而它们却无一例外地禁止未经批准的法律业务，并且允许对违反者进行起诉，处以罚金甚至是有期监禁。
在这样的背景下，不足为奇，咨询委员会建议明确了移民顾问的要求，以建立一种合法的机制，在加拿大移民部、负责移民事务的大臣以及和新创立的加拿大移民顾问协会（CSIC）之间进行沟通。
值得注意的是，加拿大移民顾问协会起初包括来自移民部的代表[9],此举置移民顾问委员会与移民部于利益冲突之中，因为移民部要为那些代理移民事务的人制定管理政策。所以这麽美妙的安排无益于移民顾问委员会独立运作，因为移民部和移民顾问协会的之间距离很难掌握。此外，移民顾问协会的成立使移民顾问的角色合法化，意味着移民顾问等同于律师，尽管他们所受的教育，背景和以及相关的管理要求存在差异。
新的管理制度的作用
实施这一新管理制度的管理规章用通俗的语言写成，因而给了律师们关注的理由。移民和难民保护条例[10]的相关部分做了修改[11]以适应这一新的管理制度。
新规章的第二章现在定义，一个授权代理在各省律师团以及魁北克省的Chambres du Quebec或 移民顾问协会组织下的处于良好状态的成员。
在第十章的第二节提及要提供代理人的详细资料，包括是否收到了服务费用，以及提供前面所述各管理机构-抑或是省法律协会抑或是移民顾问协会－的成员资格证据。在处理移民申请时，如果移民官发现申请人所使用的是未被认可的移民代理，那麽签证官将必须中断与这个移民代表的打交道。但是，签证官必须继续移民申请的程序，以便申请者不致受到处罚。
还有，在第十三条第一款的写道：
13．1 隶属于第二款，，在申请未提交到移民部长、官员活委员会之前，任何非授权代理不可以对申请人提供代理、咨询服务而收取费用。
（2）一个未被受权的代表，在该款实施后的四年里，可以继续为申请人提供代理或咨询，条件是（a）这个人对申请或进入申请程序的各人或团提供了相关的服务；（b）进入审判程序的或正在申请的案例是移民部长，官员或咨询委员会介入之前的相同案例。
对于学法律的学生在如下情况下给予豁免，如在一个具有资格的省级法律机构的成员的监督下完成其学业所需的从业经历或为家庭成员提供免费的代理服务。
在执行指引中，政府意识到签证官会接受似乎是由第三方提交的申请，但是该代理不能够得到识别，或者被申请者人故意隐藏。这些申请应该被签证部门接受并且开始进行处理。
无论如何，申请被接受之后，签证部门必须决定是否对那些被怀疑使用未被授权的收费移民代理作进一步跟进。在一些具体的案例中，被怀疑有第三方协助，但得不到证实，不能确保进一步的跟进。理论上讲，签证官意识到很多的申请由同一个未被识别的第三者提交时，或者会通过一些证据诸如使用的近似的组织，申请资料的组织方式等，或是通过一些文件完整性检查的方式来加以判别。还有其他一些完整性问题，如使用伪造文书，也会涉及到。然而，有诸多问题尚不清楚，象由谁去起诉那些未被授权的代理，怎样去起诉？还有，假定能够去海外执行这些判决，但是否有资金来源支持？然而，这个假定是否成立也令人怀疑的。
如果申请显示使用了付费代理，但其尚未被授权的，如申请在二零零四年四月十三日之前提交，将人允许有四年的过渡期。在此其间该代里必须满足新条例的要求。如果在过渡期结束之后，也就是二零零八年四月十三日，申请人仍然使用未未被授权的代理服务，签证部门一定不会再与这个代表联系，并且通知申请人这个代理人是不合格的。目的是让签证部门尽量避免与未被授权权的代理接触。然而，签证部门要继续处理这一申请。
该管理制度的问题：是给律师的定时炸弹？
该管理条例是基于咨询委员会的报告而制定的，该报告是在严格的授权下形成的。谘询委员会根本未被允许去考虑禁止移民顾问从事非授权的法律业务作为处理该问题的一个选项。
新管理制度的假设之一是，新的管理机构是自给自足和独立的。然而，这可能很难成为事实。附于新管理条例的条例影响分析报告提到这样令人可怕的前景，即该组织一旦达到3000成员的规模，就完全可以自我支持。然而在暂时状态下，遵照由移民顾问协会制定的初始的、要求宽松的注册标准，在省级水平上能被授权的移民顾问只有几百个。这个令人不安的数字，也只能意味着，
一则放宽移民顾问的标准，以此吸引大量的会员，一则从事移民的律师及其工作人员最终被迫加入到这个机构中来。政府未能阐明，如何能使新创的协会会成员达到3000人，如果实施象律师协会类似的标准一提供一定程度的咨询保护。
移民顾问协会中的律师会员资格意味对律师的双重管理和不必要的附加注册费，因为他们已经向省律师协会支付了注册费用；更重要的是，会将律师置于利益冲突的境地，并且会造成一个潜在的法律顾问-客户特权问题。移民律师的双重管理在澳大利亚已有先例，移民律师在当地法律协会和移民代理注册局(Migration
Agents Registration Authority)MARA双重管辖之下[12]。这一利益冲突在澳大利亚联邦法庭处理了Joe V.MARA一案中显现出来。在一次调查中被问及有关违犯委托律师特权和新南威尔士律师协会有关伦理条款的问题时，移民委托人的代理律师拒绝向移民代理注册局公开信息。这个律师发现，在这个案子中，自己处于必须向具有不同标准的两个机构作出回应的窘境。
这个管理制度能够保护客户吗？
然而，更令人不安的是，咨询委员会无视未经授权的非律师人士从事法律职业的严重后果，继续为他们大开绿灯；没有阻止他们的活动，并且对美国发展完善的法学也置之不理。事实上，在美国的每一个州都禁止非授权的法律职业。值得注意的是，那些外国的申请人是特别容易受到非授权法律职业伤害的一族，维吉尼亚最高法院十足的描述了它在移民中的后果，并且掌握这样的非授权的法律活动，可能包括一些不合格的和欺诈性的法律服务，可能会引致严重的经济损失，及家庭分离，甚至是强制遣返到另外一个国家而导致死亡严重后果
[13]
例如，在美国加利福尼亚州商业和专业规定中提到[14]，反对非律师人士的未授权法律活动，是在提供法律咨询的完整性和能力方面保证公众利益。在纽约州甚至在律师职责守则里规定，将报告那些非授权的法律活动作为一项职责。这样一种具有启发性的有关消费者权益保护的推演由佛罗里达州最高法庭关于佛罗里达律师团与Brumbaugh一案审理中做了最好的诠释[16]。法庭指出在这个州禁止非律师的从事法律业务，关闭了一家自己动手进行法律诉讼服务，并引用了该州从前在州对Sperry[17]
一案的裁决，指出如果给出的这种建议和提供这种服务对一个人法律上的权利会产生影响，如果对接受建议人的权利和财产的合理保护要求提供服务的人拥有的法律知识和技能要比一般公民平均拥有水平更高，那么，一个人给另一个人所提供这种建议和从事这项服务做为一种行为过程构成法律业务行为。
加拿大移民顾问协会这种管理机构对移民顾问的活动充其量只不过是一枚橡皮图章。甚至这个组织的命称就带有官方认可的含义，有误导公众之嫌。同时移民顾问会向海外声称，他们是由政府委派代表的全国性的管理机构的成员。律师却因为隶属省律师协会，而处于明显的不利地位。这个概念是很难被发展中国家和拥有不同法律权限的国家领会的。律师很快会发现，他们自己迫于市场现实的压力，不得不参加到该协会中，这样才能获得和移民顾问一样的合法地位，而这种合法地位却被遗憾的授予了那些非律师人士，而他们并不具备律师的背景、学历、经验，也不符合在整个加拿大法律界所实施的严格的管理规定。
结论
政府在对那些无执照的移民顾问的活动急切地去实施管理，而不是采取禁止的措施，是出于政治上的权宜之计，他们并没有认识到移民事务中也包含着另外一些律师必须拥有的法律范畴的广泛的知识，例如，税务、家庭、宪法、就业和人权。不具备这些广泛的知识，只是在某一法律领域接受几天肤浅的训练的移民顾问，认为他们就能够有效的代理客户，也未免太天真了。
加拿大的法律职业组织没能够尽职地保护大众的利益，捍卫其成员的权益，错误的坚持认为，对非授权的法律业务的问题应该和其它国家管理的职业的受侵蚀问题同样来看待。最终的代价将由那些海外希望移民的人来付，他们没有复杂的保护消费者权益的立法来保护，也没有能力来区分移民顾问与移民律师之间的区别。新的移民顾问管理条例将无疑会导致诉讼的增加。如果移民顾问急于从事法律业务，他们应该去做他们不能想象的事情――去法学院去读书。
[1]See for example "Texas AG Warns Immigrants about Scam", El Paso Times,
February 13, 2003, and passage of Arizona bill HB 2341, forcing "notarios" to
clearly disclose they are not lawyers and making it easier for the Attorney
General to prosecute unauthorized practice.
[2] Immigration Act, R.S.C. 1985, c.12, ss 30 and 69(1) which stated:
30. Every person with respect to whom an inquiry is to be held shall be informed
of the person's right to obtain the services of a barrister or solicitor or
other counsel and to be represented by any such counsel at the inquiry and shall
be given a reasonable opportunity, if the person so desires, to obtain such
counsel at the person's own expense.
69(1) In any proceedings before the Refugee Division, the Minister may be
represented at the proceedings by counsel or an agent and the person who is the
subject of the proceedings may, at that person's own expense, be represented by
a barrister or solicitor or other counsel. (italics added)
[3]"WWICS to pay Compensation",The Tires of India, December 18, 2003, and
"Immigration: Co asked to pay up", Chardigarh Newsline December 22, 2003.
[4]Cheating the System" Canadian Broadcasting Company (CBC) program
"Disclosure", April 16, 2002
[5][2001] 3 S.C.R. 113
[6]Report of the Advisory Committee on Regulating Immigration Consultants, May
2003
[7]ibid p. 5
[8]ibid, pp. 17-25
[9]Regulations Amending the Immigration and Refugee Protection Regulations,
Canada Gazette Part 1, December 13, 2003, P. 3955, 3961
[10]SOR /2002 - 227, effective June 28, 2002
[11]Regulations Amending the Immigration and Refugee Protection Regulations, SOR/2004
- 59, Canada Gazette Part II, April 14, 2004
[12] [2002] FCA 1919 22 December 2000
[13]Virginia Sup. Ct. R. UPC 9-7
[14]California Business and Professions Code § 6125 et seq.
[15]NYCRR § 1200. 16, N.Y. Code of Professional Responsibility, Canon 3, EC 3-1.
[16]355 So.2d at 1190
[17]140 So.2d 587, 591 (Fla.1962)
关于作者
Sergio R. Karas is 加拿大的一名律师， Karas &
Associates律师事务所的创始人，在多伦多从事移民业务。他现在是移民和国籍委员会副主席。 你可以通过后面的电子邮件同Sergio R. Karas
取得联系: karas@karas.ca.
|
